Omvang van corporaties: beweging naar het gemiddelde

Inleiding

De woningcorporatiesector is volop in beweging. Financiële en maatschappelijke ontwikkelingen zorgen voor benodigde veranderingen in bedrijfsvoering, risicomanagement, en strategische focus van woningcorporaties. Veel van deze zaken komen tot uiting in het definitieve wetsvoorstel voor herziening van de Woningwet1 en de concept AMvB2. Deze nieuwe kaders kunnen leiden tot benodigde herstructureringen van corporaties. De oorzaken en gronden die corporaties kunnen dwingen tot een herstructurering en de uiteindelijke uitwerking hiervan kunnen zeer divers zijn en hangen in grote mate samen met de omvang en situatie van de specifieke corporatie. Toch zijn het juist de corporaties aan beide kanten van het spectrum (erg grote én relatief kleine corporaties) die te maken kunnen krijgen met een herstructurering.

Deze publicatie toont allereerst de ontwikkeling van de corporatiesector gedurende de afgelopen eeuw. Vervolgens wordt besproken hoe de (aanstaande) financiële en beleidsmatige ontwikkelingen aanleiding kunnen geven tot een beweging naar ‘de gemiddelde corporatie´: een beweging naar minder erg grote corporaties en tegelijkertijd minder relatief kleine corporaties.

Klik hier om deze publicatie in pdf-formaat te downloaden – Omvang van corporaties beweging naar het gemiddelde

Corporaties 1900 – 2012

 

Figuur 1 toont het verloop van het aantal corporaties3 in Nederland gedurende de periode 1900 – 20124. Tot de invoering van de Woningwet in 1901 telde Nederland ongeveer 40 woningbouwverenigingen die zonder overheidssteun opereerden. De Woningwet maakte het voor woningbouwverenigingen mogelijk om overheidssteun te ontvangen. In de meeste gemeenten werden na inwerkingtreding van deze Wet één of meerdere woningbouwverenigingen opgericht met een sterke groei van het aantal verenigingen tot gevolg. In 1922 kende Nederland ongeveer 1.350 woningbouwverenigingen. De afgelopen 90 jaar is dit aantal met name door fusies tussen verenigingen en stichtingen gedaald tot ongeveer 380.

Figuur 1 toont ook het totale woningbezit van de woningcorporaties. De echte groei van het woningbezit vond plaats gedurende de periode 1947 – 1997. Opvallend is dat het woningbezit gedurende de afgelopen 15 jaar erg constant is (zo’n 2,4 miljoen woningen).

Deze ontwikkelingen hebben er samen voor gezorgd dat het aantal woningen dat een corporatie gemiddeld in bezit heeft sterk is gestegen. Figuur 2 toont het gemiddelde woningbezit van de corporaties. Waar woningbouwverenigingen aanvankelijk slechts enkele (tientallen) woningen in bezit hadden is dit uitgegroeid tot een gemiddelde van ruim 6.300 woningen. Het woningbezit is echter niet evenredig verdeeld over de ongeveer 380 corporaties.

Figuur 3 toont het aantal woningen in bezit voor elk van de corporaties, gerangschikt van kleine corporaties naar grote corporaties. Een klein deel van de corporaties heeft een groot gedeelte van het totaal aantal woningen bezit. Zo hebben de 40 grootste corporaties (10,5% van het totaal aantal corporaties) de helft van het totaal aantal woningen in bezit. De grootste 10 corporaties hebben gezamenlijk zelfs bijna een kwart van het totaal aantal woningen in bezit! Dit betekent tegelijkertijd dat er veel relatief kleine corporaties zijn: de helft van de corporaties heeft ‘slechts’ 3.000 of minder woningen in bezit, een kleine 100 corporaties heeft elk ‘maar’ 1.000 of minder woningen in bezit. Deze ongelijkheid komt ook tot uiting in het verschil tussen het gemiddelde en de mediaan: een ‘gemiddelde’ corporatie heeft zo’n 6.300 woningen in bezit, terwijl de mediaan slechts 3.000 woningen bedraagt.

Er is altijd al veel discussie geweest over wat de optimale en meest efficiënte omvang van een woningcorporatie is. De vraag wat de streefomvang van een corporatie zou moeten zijn, wordt in deze publicatie niet beantwoord. Wel verwachten wij dat de woningcorporaties aan de uiteinden van het spectrum qua omvang zullen bewegen richting de gemiddelde corporatie: een vermindering van het aantal erg grote corporaties en tegelijkertijd een vermindering van het aantal erg kleine corporaties. Het restant van deze publicatie focust op hoe de huidige en verwachte ontwikkelingen op het gebied van toezicht en wet– en regelgeving corporaties kunnen dwingen tot het bewegen naar een meer gemiddelde omvang.

Defuseren van grotere corporaties

In het regeerakkoord5 is opgenomen dat “de schaal van een woningbouwcorporatie in overeenstemming moet zijn met de schaal van de regionale woningmarkt en met de maatschappelijke kerntaak”. Hiermee tracht de regering de lokale binding van de corporaties te versterken en het overleg tussen de corporaties en de gemeenten waarin de corporaties werkzaam zijn te bevorderen. De parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties gaat hier in mee door te stellen dat grote landelijk opererende corporaties op termijn zouden moeten defuseren, maar geeft hier een iets andere reden voor: “Landelijke corporaties zouden op termijn teruggebracht moeten worden naar afzonderlijke zelfstandige eenheden die in één woningmarktgebied opereren. Met dit uitgangspunt wordt de kans kleiner dat er corporaties ontstaan die too big to fail worden en […] het hele stelsel te gronde kunnen richten6.

Inkadering van het werkgebied van de corporaties wordt vormgegeven door gemeenten de mogelijkheid te bieden een voorstel te doen met betrekking tot (inperking van) het regionale werkgebied van corporaties7. Indien gemeenten een jaar na inwerkingtreding van de wet nog geen voorstel tot afstemming van het werkgebied hebben gedaan, zal de Minister hier een voorstel toe doen8.

Corporaties mogen vervolgens buiten haar kerngebied haar werkzaamheden niet uitbreiden. Wel mogen zij in deze gebieden hun bestaande bezit blijven exploiteren, onderhouden, verbeteren, of verkopen en mogen zij te slopen woningen vervangen door nieuwe woningen. Corporaties kunnen op vrijwillige basis kiezen voor een splitsing van de toegelaten instelling in meerdere toegelaten instellingen waarbij vervolgens elke toegelaten instelling een eigen aangewezen gebied bediend.

De verwachting is dat de grote corporaties door deze nieuwe regelgeving verplicht terug zullen moeten gaan in schaal en zich meer zullen moeten focussen op bepaalde regio´s. Afstoten van bestaand bezit buiten de huidige kernregio´s of voormelde splitsing in een aantal kleinere regio-gebonden corporaties zijn hier mogelijkheden toe. Hoe in praktische zin invulling gegeven gaat worden aan de genoemde regionale woningmarkten is echter nog niet bekend.

Consolidatiegolf onder kleinere corporaties

Waar het ernaar uitziet dat de grotere corporaties te maken krijgen met een gedwongen defuseren, lopen de kleinere corporaties tegen het tegenovergestelde aan. Wanneer wordt gesproken over fusies van kleinere woningcorporaties kan een parallel worden getrokken met ontwikkelingen in de pensioensector (zie kader). Net als de pensioenfondsen krijgen woningcorporaties te maken met toenemende regelgeving, uitgebreidere beleidskaders, en een strikter toezicht. Voorbeelden hiervan zijn de Ministeriële toestemming die voor een groot aantal handelingen benodigd gaat zijn, de grotere rol van gemeenten bij het bepalen van het werkgebied en de werkzaamheden van de corporaties, en het nieuwe uitgebreide risicobeoordelingskader van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW). Waar bijvoorbeeld het WSW voorheen bij het vaststellen van de borgingsruimte met name keek naar een aantal financiële (kwantitatieve) ratio’s, neemt zij nu ook het volledige risicospectrum van een corporatie in ogenschouw middels 24 kwalitatieve vragen. Aspecten als portefeuillestrategie, financiële sturing, governance, en risicobeheersing passeren hierbij de revue. Deze zaken nopen corporaties tot een zeer professionele interne organisatie met voldoende kennis van deze regelgeving en haar omgeving, en een gedegen (onafhankelijke) risicomanagementfunctie.

Consolidatieslag in pensioensector

Het aantal pensioenfondsen is sinds 2005 meer dan gehalveerd tot 365. Volgens toezichthouder De Nederlandsche Bank (DNB) zet de consolidatieslag voorlopig ook nog wel even door. In de pensioensector is dit een logische en voor DNB tevens wenselijke ontwikkeling. Vanuit de toezichthouder is er een roep naar een verdere professionalisering van de sector, een versterking van het bestuur, en wordt een strikter en uitgebreider toezicht uitgevoerd. Vooral kleine fondsen hebben moeite om te voldoen aan de steeds strengere regels en de nood om de kosten te beheersen. Dit heeft een consolidatie van de sector tot gevolg.

Hiernaast zorgen de vennootschapsbelastingplicht welke sinds 2008 integraal van toepassing is en de meer recente verhuurdersheffing en saneringsheffing voor druk op de exploitatie van met name kleinere corporaties.

Ten slotte krijgen ook de kleinere corporaties te maken met de inwerkingtreding van de herziene Woningwet met de verplichte juridische splitsing dan wel administratieve scheiding van het DAEB-bezit9 en het Niet-DAEB-bezit en de financieringsproblematiek die hieruit voortvloeit. Hoewel de exacte praktische invulling van deze splitsing/scheiding nog niet volledig in beeld is, is wel al duidelijk dat deze operatie in zowel financiële, operationele, als juridische termen zeer fors en complex is. Sectorbreed wordt de omvang en impact van deze operatie al vergeleken met de bruteringsoperatie van midden jaren ’90.

Het kan voor de kleinere corporaties een uitdaging worden om gehoor te geven aan bovengenoemde ontwikkelingen en tegelijkertijd voldoende in staat te blijven om op een effectieve en efficiënte wijze te voldoen aan de belangrijke volkshuisvestelijke doelstellingen. Het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV) zegt hierover in het Financieele Dagblad10 dat het “opvallend is dat dit jaar vooral bij heel kleine corporaties moest worden ingegrepen”. Het CFV concludeert dat vooral het risicobeheer bij kleinere corporaties tekort schiet. De vraag kan gesteld worden of dit inderdaad zo is. Het CFV geeft echter aan dat de komende tijd extra aandacht zal worden besteed aan de professionaliteit van kleine corporaties. “Zeker ook gezien de majeure impact van de aankomende wetswijzigingen en de benodigde professionaliseringsslag die dat van de sector gaat vragen”.

Aandachtspunten

Bij elke fusie, splitsing, of verkoop lopen partijen tegen specifieke issues aan. Het ligt buiten de scope van deze publicatie om een uitputtend overzicht te geven van alle aandachtsgebieden welke een corporatie tegenkomt tijdens een dergelijk traject. Onderstaand wordt een aantal aspecten genoemd welke in financieel strategische zin een rol kunnen spelen.

Strategie. Het ligt voor de hand dat een mogelijke fusiepartner/koper allereerst nadenkt over of het betreffende vastgoed past binnen haar strategische koers. Hoewel hier uiteraard financiële overwegingen in meespelen, is dit een vraag die allereerst beantwoord zal moeten worden vanuit de strategische oriëntatie van de fusiepartner/koper. Een andere strategische overweging is de geografische ‘dekking’ die een corporatie na wil streven. Dit is zowel een overweging die speelt wanneer sprake is van fuseren, maar ook zeker wanneer nagedacht moet worden over defuseren.

Overdrachtsbelasting. Wanneer vastgoed wordt overgenomen is de koper normaliter overdrachtsbelasting verschuldigd. Dit kan leiden tot een fors waardeverlies bij overdracht. Wanneer echter zowel de koper als de verkoper de ANBI-status11 hebben kan onder meer vrijstelling van de plicht tot betalen van overdrachtsbelasting worden verkregen wanneer sprake is van taakoverdracht.

Overnameprijs. De toezichthouder/Minister zal niet akkoord gaan met een overdracht van de activiteiten dan wel verkoop van het vastgoed wanneer dit betekent dat binnen de verkopende corporatie een nadelig saldo resteert. Dit betekent dat het bedrag dat de corporatie ontvangt door verkoop van haar vastgoed voldoende dient te zijn om haar schulden mee af te kunnen lossen. De corporatie die het vastgoed koopt kan vanwege een goede bedrijfsvoering en aansprakelijkheid echter niet meer dan een faire marktconforme prijs voor de woningen betalen. In de huidige situatie waarin leningen geregeld ‘onder water’ staan door de malaise op de woningmarkt en renteinstrumenten een negatieve marktwaarde kunnen hebben door de historisch lage rentes kan dit zich bijten en dient een oplossing te worden gezocht.

Financierbaarheid overname. De overnemende partij zal de aankoop van het vastgoed moeten kunnen financieren. In de huidige markt is dit zeker niet altijd een sinecure. Het WSW is kritisch in het beoordelen van de borgbaarheid van deze overnames. Het WSW zal hierbij kijken naar of het DAEB eenheden (borgbaar) dan wel niet-DAEB eenheden (niet borgbaar) betreft. Indien uit deze analyse de conclusie wordt getrokken dat een (gedeeltelijk) ongeborgde financiering benodigd is dient rekening gehouden te worden met een financieringstraject dat minimaal een half jaar tot een jaar in beslag neemt (mits financierbaar). Onder de noemer financierbaarheid behoort tevens de eis dat de fusiecombinatie of juist de afgesplitste delen elk afzonderlijk een gezonde exploitatie moeten kunnen laten zien.

In alle gevallen zal bij een herstructurering (verkoop/fusie/liquidatie) sprake moeten zijn van zorgvuldige afwegingen en een gedegen onderbouwing. Om goedkeuring voor de herstructurering te verkrijgen dient de keuze immers verdedigd te worden richting de verschillende stakeholders (huurders, gemeenten, WSW, CFV, RvC, financiers, werknemers, …). Een gefundeerde business case met financiële doorrekening is hierbij onontbeerlijk: zowel in het proces om tot een keuze te komen als in de onderbouwing van deze keuze.

Conclusie

De woningcorporatiesector heeft de laatste decennia een consolidatiebeweging laten zien. Wij verwachten de komende jaren echter een beweging naar een meer gemiddelde corporatie. Grotere corporaties worden wellicht gedwongen te defuseren. Kleinere corporaties worden door toegenomen regeldruk, hogere eisen aan de interne bedrijfsvoering, en een tweetal heffingen juist min of meer gedwongen tot opschalen om zodoende op een (kosten)efficiënte wijze aan haar volkshuisvestelijke doelstellingen te kunnen blijven voldoen. Een oplossingsrichting zou een fusie met een collega-corporatie kunnen zijn.

De procedures en trajecten om tot een dergelijke herstructurering te komen zijn voor de partijen aan beide kanten van de transactie complex en langlopend. De corporatie heeft gedurende dit traject te maken met een groot aantal partijen en aandachtsgebieden op zowel strategisch, financieel, juridisch, fiscaal, als maatschappelijk vlak. Een adviseur met kennis van de specifieke regelgeving, de financials van de corporatiesector, én van de financieringsmarkt kan hier een helpende hand in bieden. Tijdens een vrijblijvende kennismaking lichten wij onze visie op de besproken ontwikkelingen en onze ervaring met dergelijke trajecten graag toe.

Over de auteur:

Rob Coenen is Senior Advisor bij Montesquieu. Rob is te bereiken via onderstaand telefoonnummer of via rob.coenen@montesquieu.nl

1 Door Minister Blok verzonden aan de Tweede Kamer op 20 juni 2014.

2 Door Minister Blok verzonden aan de Tweede Kamer op 24 juli 2014.

3 Voor 1993 was veelal sprake van ‘woningbouwverenigingen’. In het ‘Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH)’ werd geregeld dat deze verenigingen werden omgezet in stichtingen welke voortaan woningcorporaties werden genoemd. In deze publicatie wordt met de term woningcorporaties/corporaties de verzameling van verenigingen en stichtingen bedoeld die zich bezighouden met de sociale woningbouw.

4 De gebruikte data is afkomstig van het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV) en de jaarverslagen van individuele corporaties. Data tot en met 2012 is gebruikt.

5 “Bruggen slaan”. Regeerakkoord VVD – PvdA, 29 oktober 2012.

6 Hoofdrapport parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties paragraaf 6.2.3., 30 oktober 2014.

7 Wetsvoorstel tot herziening van de Woningwet Artikel 41b, 20 juni 2014.

8 Wetsvoorstel tot herziening van de Woningwet Artikel 41d en bijbehorende Memorie van Toelichting paragraaf I.10, 20 juni 2014.

9 DAEB: Dienst van Algemeen Economisch Belang.

10 “Vooral risicobeheer kleine woningcorporaties schiet tekort”, Het Financieele Dagblad, 25 november 2014

11 ANBI: Algemeen Nut Beogende Instelling.