Huisvesting in het Primair- en Voortgezet Onderwijs – doordecentralisatie van onderwijsvastgoed

‘Goede schoolgebouwen zijn belangrijk voor de kwaliteit van het onderwijs.[…] Nederland telt ruim 10.000 schoolgebouwen voor basis, voortgezet en speciaal onderwijs. In 2012 gaven schoolbesturen en gemeenten ongeveer € 2,6 miljard uit om scholen te bouwen, te onderhouden, schoon te maken, te verwarmen en verlichten. Sinds 2009 is er al veel te doen over schoolgebouwen, onder meer over het gebrek aan frisse lucht, de aanwezigheid van asbest en de uitgaven van gemeenten aan onderwijshuisvesting.’[1]

Met deze tekst kondigt de Algemene Rekenkamer haar onderzoek naar de kwaliteit van onderwijshuisvesting in het primair en voortgezet onderwijs aan. Ouderdom en kwaliteit van het onderwijsvastgoed zijn de laatste jaren een doorlopende bron van discussie. De twee voornaamste spelers zijn de gemeenten (als verantwoordelijke) en de onderwijsinstellingen (als gebruiker). Aangezien deze scheiding frictie oplevert kiezen steeds meer gemeenten en onderwijsinstellingen voor het samenbrengen van de belangen middels het gebruik van doordecentralisatie. Let wel, de onderwijsinstellingen hebben geen recht op doordecentralisering. Een en ander zal in onderling overleg met de gemeente gerealiseerd worden.

In deze publicatie zal worden ingegaan op het concept doordecentralisatie, de voor- en nadelen alsmede enkele aandachtspunten. Dit alles vanuit de optiek van de onderwijsinstelling.

Concept

De verantwoordelijkheden van het Rijk op het gebied van onderwijshuisvesting in het primair en voortgezet onderwijs zijn in 1997 overgedragen aan de gemeenten en worden bekostigd via het Gemeentefonds. De zogenaamde decentralisatie.

Daarbij is ook de mogelijkheid gecreëerd voor de gemeenten om, in overleg met de onderwijsinstellingen, de gemeentelijke verantwoordelijkheden voor de onderwijshuisvesting (gedeeltelijk) over te dragen. Deze overdracht van verantwoordelijkheden is bekend onder de naam doordecentralisatie.

Vormen van doordecentralisatie

Een dwingend wettelijk voorwaardenkader is niet geformuleerd om zo ruimte voor flexibiliteit en maatwerk per casus te scheppen. In het algemeen zijn drie vormen van doordecentralisatie te onderscheiden:

  • Onderhoud: Al het onderhoud (binnen en buiten) valt onder de verantwoording van de onderwijsinstelling. In 2005 zijn de onderhoudstaken in het voortgezet onderwijs integraal bij de onderwijsinstellingen gelegd. Per 1 januari 2015 is dit ook voor het primair onderwijs het geval.
  • Instandhouding: Hierbij verschuiven ook alle investeringen in de instandhouding van de gebouwen naar de onderwijsinstelling. Nieuwbouw behoort hier expliciet niet toe.
  • Volledig: Naast bovengenoemde taken verschuiven ook de nieuwbouwinvesteringen naar de onderwijsinstelling.

In het vervolg van deze publicatie zal geen onderscheid gemaakt worden tussen de vormen van doordecentralisatie. Niet alle aspecten zijn van toepassing op iedere vorm en in de praktijk blijken er op onderdelen varianten te bestaan. Met het oog op de leesbaarheid is er voor gekozen niet verder te specificeren.

Voordelen

De voordelen van doordecentralisatie zijn in te delen in drie categorieën, te weten: bestuurlijk, bouwkundig en financieel.

Het bestuurlijk voordeel doet zich voor in de besluitvorming omtrent het vastgoed. Zonder doordecentralisatie zijn de taken voor onderwijshuisvesting verspreid over meerdere partijen (gemeente en onderwijsinstelling), met normaliter een vertragende werking op de besluitvorming. Middels doordecentralisatie kan de onderwijsinstelling letterlijk baas in eigen huis worden en kan de bureaucratische last aanzienlijk verlicht worden. Daarnaast is een onderwijsinstelling waarbij geen sprake is van doordecentralisering afhankelijk van gemeenteraadsbesluiten. In deze besluiten kunnen politieke motieven een rol spelen.

Aanpassingen van bouwkundige aard zijn bij een schoolgebouw dat volledig in eigen beheer is verkregen eenvoudiger te realiseren. Zonder tussenkomst van derden (lees: de gemeenten) kan beleid worden doorgevoerd waarmee een betere aansluiting tussen onderwijsvisie en onderwijshuisvesting tot stand komt.

Ook financiële prikkels kunnen tegengesteld zijn door de splitsing van de bekostiging op het gebied van onderwijshuisvesting tussen gemeente en onderwijsinstelling. Een hogere investering kan een verlaging van de exploitatielast realiseren, maar toch geen doorgang vinden. Zo komt een investering in isolatie ten laste van de gemeente terwijl de lagere exploitatielast (stookkosten) juist ten gunste van de onderwijsinstelling komt. Doordecentralisatie legt de kosten en opbrengsten in één hand waardoor dergelijke investeringen wel doorgang vinden.

Daarnaast kan het verwerven van het eigendomsrecht bij doordecentralisatie betekenen dat financiers (eerder) geneigd zijn leningen te verstrekken tegen gunstige voorwaarden. De onderwijsinstelling kan namelijk een hypotheekrecht verstrekken.

Ook krijgt de onderwijsinstelling middels de overeengekomen bekostiging van de doordecentralisatie langjarig zicht op de te verwachten geldstromen. Hiermee kan de onderwijsinstelling actief haar financieel perspectief sturen.

Op basis van het voorgaande kunnen we stellen dat doordecentralisatie de autonomie en flexibiliteit van onderwijsinstellingen vergroot.

Nadelen

De nadelen van doordecentralisatie liggen in lijn met de nadelen die andere organisaties ondervinden bij het in bezit houden van vastgoed. Vastgoedbeheer vergt specifieke kennis en kunde van de organisatie en brengt (financiële) risico’s met zich mee.

Voor het beheer van de gebouwen is een professionele organisatie benodigd die in staat is vastgoed met een dergelijke omvang en doel te onderhouden. Hiertoe moet de instelling expertise in huis halen die niet tot de kerntaak, het geven van onderwijs, behoort. Vooral voor kleinere instellingen, waar onvoldoende (begrotings-)ruimte is om additioneel personeel in dienst te nemen, kan dit een belemmerende factor zijn. De mogelijkheid om samen met andere onderwijsinstellingen tot doordecentralisatie te komen kan in dit geval onderzocht worden. Kosten en risico’s worden zo gedeeld.

Het meest in het oog springende nadeel van doordecentralisatie betreft de financiële risico’s. Onverwacht hogere kosten, operationele lasten of kapitaallasten, incidenteel of structureel, kunnen tot gevolg hebben dat de geprognosticeerd exploitatie niet haalbaar blijkt. Eenzelfde situatie kan zich voordoen bij achterblijvende opbrengsten. In deze situatie zal dekking gezocht moeten worden in het onderwijsbudget, dat daar in de kern niet voor bestemd is.

Indien de onderwijsinstelling na afweging van de bovenstaande voor- en nadelen de strategische keuze neemt het vastgoed middels doordecentralisatie volledig in beheer te nemen resteren nog voldoende aandachtspunten.

Aandachtspunten

Uitgebreide kennis van de (bouwkundige) status van het gebouw helpt bij het opstellen van realistische meerjarenramingen. Indien achteraf blijkt dat er een kat in de zak is verworven zal dit een negatieve impact op de exploitatie van het vastgoed en dus van de onderwijsinstelling hebben.

De overdrachtsprijs dient vastgesteld te worden. Daarbij dient in het achterhoofd gehouden te worden dat gemeenten de panden in 1997 zonder financiële tegenprestatie van het Rijk verworven hebben. Een veelgebruikte benadering is dan ook de boekwaarde van de objecten op de gemeentelijke balans. Dit lijkt reëel omdat hierin normaliter alleen de (onderhouds-) investeringen van de gemeente zijn opgenomen. Van belang is dan wel dat de onderwijsinstelling zich er van gewist dat er geen positieve herwaardering van de waarde van het vastgoed in de boekwaarde is verwerkt. In dat geval verrijkt de gemeente zichzelf middels een greep in de kas van de onderwijsinstelling zonder daar een aanwijsbare prestatie tegenover te stellen. Een gedegen taxatie door een gerenommeerde externe taxateur is altijd aan te raden.

Gemeenten hebben een economisch claimrecht op het onderwijsvastgoed. Daarmee hebben ze het recht om het vastgoed te verwerven zodra dit niet meer aangewend wordt voor onderwijsdoelstellingen. Normaliter verwerft de gemeente het vastgoed tegen de dan vigerende boekwaarde. Echter, deze waarde hoeft niet noodzakelijkerwijs de waarde van het object in het economisch verkeer te vertegenwoordigen. Hierdoor is het mogelijk dat de onderwijsinstelling de volledige risico’s van vastgoedexploitatie loopt, maar bij beëindiging van gebruik niet kan profiteren van de voordelen van het in eigendom houden van vastgoed. In de doordecentralisatie-overeenkomst kan vastgelegd worden dat het economisch claimrecht blijvend over gaat op de onderwijsinstelling. Overigens biedt dit geen bescherming tegen een negatieve ontwikkeling in de vastgoedmarkt.

De vergoeding die ontvangen wordt uit hoofde van doordecentralisatie zijn in de praktijk in twee varianten te onderscheiden: (i) een vaste jaarlijkse bijdrage met jaarlijkse indexatie, (ii) een vergoeding op basis van het aantal leerlingen. In deze laatste variant loopt de onderwijsinstelling een groter ondernemersrisico. Indien men onvoldoende in staat is leerlingen te werven dalen de vastgoedinkomsten, terwijl de vastgoeduitgaven (in grote lijnen) in stand blijven. Het is daarom van belang in te schatten hoe de leerlingenaantallen ontwikkelen. De demografische ontwikkeling in de regio kan hierbij als uitgangspunt dienen. In krimpregio’s is dit risico reeds evident. Daarnaast is het raadzaam scenario’s uit te werken met een afwijkende ontwikkeling dan op basis van demografie aangenomen mag worden. Hiermee kunnen de minimum vereisten en de robuustheid van de business case in kaart worden gebracht. Tevens kan gekeken worden naar de effecten van toenemende onderhoudslasten op de exploitatie van het vastgoed. Voornoemde onderschrijft de noodzaak tot het opstellen van een meerjarenprognose.

Ter realisering van nieuw- of verbouw zal de onderwijsinstelling vaak extern financiering aan moeten trekken. Dit is een niet te onderschatten onderdeel van een doordecentralisatietraject. De gegenereerde kasstromen en het onderpand, die beide middels doordecentralisatie zijn verkregen, fungeren als uitgangspunt voor het verkrijgen van de financiering. Onderwijsinstellingen kunnen zich wenden tot traditionele banken, maar ook schatkistbankieren[2] behoort tot de mogelijkheden. Het is de ervaring van Montesquieu dat banken de laatste jaren een grotere informatiebehoefte hebben en de financieringsvoorwaarden aanscherpen. Ook bij schatkistbankieren zijn er ontwikkelingen die tegen de belangen van de onderwijsinstellingen ingaan. Door de malaise in de vastgoedmarkt daalt ook de waarden van het onderwijsvastgoed en daarmee het leenplafond. Wij adviseren alle opties uitgebreid te verkennen en voldoende tijd te nemen om de benodigde financiering te verkrijgen.

Financiers zullen daarbij een meerjarenprognose verlangen waarin de (bestaande) onderwijsexploitatie is geïntegreerd met de (nieuwe) vastgoedexploitatie. Overigens is een dergelijke integrale financiële prognose ook voor de onderwijsinstelling belangrijke stuurinformatie, het bevordert de mate waarin er meerjarig inzicht en controle op de business case is.

Conclusie

De voordelen van doordecentralisatie zijn de toename van flexibiliteit en autonomie van de onderwijsinstelling. Daar staat tegenover dat de instelling voldoende vastgoedkennis in huis moet halen en (financiële) risico’s met betrekking tot het bezit van vastgoed intrede in de organisatie doen. Doordecentralisatietrajecten zijn complex en de daaruit voortvloeiende contracten langlopend van aard (tot wel 50 jaar). Gedurende het traject komt de onderwijsinstelling in aanraking met verscheidene partijen en een veelvoud aan disciplines. Te denken valt hierbij aan vraagstukken op strategisch, financieel, juridisch, bouwkundig, fiscaal en politiek vlak.

Montesquieu heeft uitgebreide ervaring met strategische vraagstukken in de publieke sector (zowel onderwijs als overheid). Alsmede begeleiding en advies bij het opstellen van business cases en het begeleiden van financieringstrajecten met banken, schatkistbankieren of alternatieve financieringsvormen. Tijdens een vrijblijvende kennismaking lichten we graag onze visie en ervaring met doordecentralisatie toe.