Montesquieu FinanceDit is het eerste artikel in een reeks van zeven die ingaan op het proces dat een gemeente dient te volgen bij het verstrekken van financieringssteun. In dit artikel wordt een afwegingskader besproken dat kan worden gehanteerd om te bepalen of een gemeente bereid is financieringssteun te verlenen aan een project.

De commerciële kredietverlening is vanwege strengere bancaire eisen fors afgenomen. Daarnaast dient een financieringsaanvraag tegenwoordig aan strengere eisen te voldoen. Zodoende is er een trend waar te nemen waarbij marktpartijen zich sneller tot gemeenten wenden om financieringssteun1 te verkrijgen. Gemeenten kunnen echter niet zonder meer financieringssteun verlenen aan marktpartijen. Voordat een gemeente een dergelijke steun verstrekt, doet zij er goed aan in beeld te hebben aan welke voorwaarden een marktpartij/project dient te voldoen om voor steun in aanmerking te kunnen komen. Enerzijds dienen gemeenten te voldoen aan de vigerende wet- en regelgeving, anderzijds dient de gemeente haar eigen doelstellingen en belangen te waarborgen. Onderstaand beschrijven wij een afwegingskader in vijf fasen dat een gemeente in staat stelt een gefundeerde afweging te maken over het wel of niet verstrekken van financieringssteun:

  1. Lender of last resort
  2. Publieke taak
  3. Staatssteun
  4. Businessplan
  5. Beoordeling

Fase I – Lender of last resort
Als aangegeven is het verkrijgen van krediet de laatste jaren moeilijker geworden. Als marktpartijen dan een project willen realiseren waarbij een gemeente direct dan wel indirect een rol heeft, dan zijn zij eerder genegen zich direct te wenden tot een gemeente met een verzoek tot financiering. Uiteraard zijn er legio (mogelijk politieke) overwegingen om op een dergelijk verzoek direct positief te reageren. Het is echter van belang dat een gemeente zich eerst afvraagt of zij überhaupt een rol als bank wenst te nemen, gegeven de verantwoordelijkheden die een rol als bank met zich meebrengt. Veelal zijn dit namelijk verantwoordelijkheden waarvoor de gemeentelijke organisatie niet is ingericht en waarmee zij dus weinig ervaring heeft. Hierbij valt primair te denken aan risicomanagement, maar ook aspecten als structurering en documentatie (die in een volgend artikel ook aan de orde komen) zijn daarbij van belang.

In een dergelijke situatie zou een gemeente zich feitelijk dienen op te stellen als een zogenaamde lender of last resort2 : pas op het moment dat de marktpartij kan aantonen dat zij op geen andere wijze financiering kan aantrekken, zal de gemeente het verzoek om financiering in overweging nemen. Dit kan een marktpartij bijvoorbeeld aantonen door documentatie van een aantal banken te overleggen waaruit blijkt dat een verzoek om financiering door hen is afgewezen.

Fase II – Publieke taak
Op het moment dat een marktpartij daadwerkelijk kan aantonen dat zij via reguliere kanalen geen financiering kan aantrekken, dan kan een gemeente in overweging nemen om de marktpartij te steunen door het verstrekken van een financiering. De eerste afweging die zij daarbij dient te maken is of het haar is toegestaan. Artikel 2 van de “Wet financiering decentrale overheden” (Wet Fido) luidt namelijk als volgt: “Openbare lichamen kunnen uitsluitend ten behoeve van de uitoefening van de publieke taak financieringen aangaan, middelen uitzetten of garanties verlenen. Voor het overige houden zij hun liquide middelen in ’s Rijks schatkist aan.” Wettelijk gezien kunnen decentrale overheden dus enkel financieringssteun verlenen indien het project dat wordt gefinancierd bijdraagt aan de publieke taak van de gemeente; gemeentelijk geld kan maar één keer worden uitgegeven, waardoor er zorgvuldig met de beschikbare middelen dient te worden omgegaan.

Wat dan onder publieke taak/belang wordt verstaan is niet eenduidig te definiëren, maar kan in brede termen worden omschreven als de taken en verantwoordelijkheden die een gemeente uitvoert/draagt ten behoeve van haar gemeenschap, waarbij een gemeente een redelijke vrijheid heeft om zelf te bepalen wat onder deze publieke taak wordt verstaan. Op het moment dat is geconcludeerd dat het verzoek om financieringssteun aan de eis van publieke taak voldoet, is het van belang dat een gemeente nog de afweging maakt of het verstrekken van financieringssteun mogelijk is binnen de eigen interne regels: past het betreffende project binnen het strategisch beleid en binnen het risicomanagement ten aanzien van haar eigen financiële huishouding (begroting en balans). Ten slotte dient de kwalificatie van publiek belang via besluitvorming in de Raad te worden geformaliseerd.

Een breedgedragen misverstand is nog dat wanneer er sprake is van publiek belang dat er geen sprake is van (ongeoorloofde) staatssteun. Echter, als er sprake is van een publieke taak is er nog slechts voldaan aan de Wet Fido en mag financieringssteun worden verstrekt. Of er sprake is van (ongeoorloofde) staatssteun dient dan nog te worden bepaald.

Fase III – Staatssteun
Op het moment dat is geconcludeerd dat financieringssteun mag worden verstrekt, dient een gemeente nog te onderzoeken of het verstrekken van de financiering kwalificeert als (ongeoorloofde) staatssteun. Volgens artikel 4:21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is er sprake van subsidie (steun) bij het bestaan van een “aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.” Hieronder wordt ook het verstrekken van financieringen en/of garanties (financieringssteun) begrepen, wat betekent dat op het moment dat financieringssteun wordt verstrekt er dus direct sprake is van subsidie/steun. De vraag is dan vervolgens of deze financieringssteun kan worden gekwalificeerd als ongeoorloofde staatssteun volgens de Europese regels. Dit zullen wij in detail uitwerken in een volgend artikel.

Fase IV – Businessplan
Wanneer duidelijk is dat de gemeente financieringssteun mag verstrekken zonder dat er sprake is van ongeoorloofde staatssteun, is het van belang dat de gemeente een volledig businessplan van het betreffende project ontvangt. Het businessplan dient een compleet beeld te geven van de onderneming en het project, waaronder een meerjarenprognose van balans, verlies- & winstrekening en kasstromen, inclusief een beschrijving van de investeringsbehoefte. Indien er sprake is van een onrendabele top, zoals bij DAEB-projecten nog wel eens aan de orde wil zijn, dan dient die ook duidelijk uit het businessplan te blijken. Ten slotte dient het businessplan inzicht te verschaffen in de financieringsbehoefte en op welke wijze en door welke kapitaalverschaffers deze dient te worden ingevuld.

Op basis van dit businessplan kan door de gemeente worden bepaald of er inderdaad een financieringsbehoefte is die door de gemeente kan worden ingevuld en of er sprake is van een reële verdeling van de risico’s. Daarnaast dient uit het businessplan te blijken welke financiële ruimte het plan heeft om eventuele tegenvallers op te vangen en wat de mogelijke risico’s zijn voor de gemeente.

Fase V – Beoordeling
De robuustheid van het businessplan en de kredietwaardigheid van de onderneming/partners dient vervolgens onafhankelijk te worden beoordeeld. Daartoe worden verschillende scenario’s doorgerekend om een beeld te krijgen van de gevolgen van negatieve ontwikkelingen met betrekking tot de gedane aannames. Daarnaast kunnen – afhankelijk van het project – ook technische, MKBA, financiële en juridische onderzoeken onderdeel vormen van de beoordeling.

Beslistraject
De besluitvorming van een gemeente om al dan niet financieringssteun te verstrekken verloopt bij voorkeur volgens een vastomlijnd en vooraf vastgesteld proces om uniformiteit te waarborgen. Hierbij dienen voldoende go/no-go momenten te worden ingebouwd, zodat een prudent afwegingskader gegarandeerd is: elke controlevraag zal positief moeten worden beantwoord om in aanmerking te kunnen komen voor financieringssteun. Dit artikel heeft een afwegingskader voor een dergelijk beslistraject uiteengezet, in de wetenschap dat elk plan specifieke elementen bevat waardoor het beslistraject op individueel niveau waar nodig dient te worden aangepast.

Montesquieu – een adviseur met ervaring
Gemeenten wordt steeds vaker de vraag gesteld om financieringssteun aan een marktpartij te verstrekken. Montesquieu wil met deze reeks artikelen gemeenten inzicht geven in de mogelijke voetangels en klemmen die zij kan tegenkomen in zo’n proces. Ons professionele team is regelmatig betrokken bij projecten waar financieringssteun aan de orde is, zodat zij altijd kan putten uit actuele ervaring. Daarnaast helpt Montesquieu gemeenten met hun financieel-strategische vraagstukken en risicomanagement. Wij zijn volledig onafhankelijk en werken samen met u aan de beste oplossing. Neemt u eens vrijblijvend contact met ons op en ontdek wat wij ook voor uw gemeente kunnen betekenen.

In deze reeks zijn ook de volgende artikelen verschenen:

De gemeente als bank?
De gemeente als bank – Structurering
De gemeente als bank – Staatssteun
De gemeente als bank – Governance
De gemeente als bank – Documentatie
De gemeente als bank – Herstructurering

De gemeente als bank – Financiering vs. garantie


1. Wij verstaan onder financieringssteun het verstrekken van een financiering of garantie door een gemeente.
2. In het Nederlands ook wel financier in laatste instantie.