Gemeentelijk maatschappelijk vastgoed

Gemeenten hebben in de loop der jaren een gigantische voorraad aan vastgoed opgebouwd op hun balansen. De totale waarde van het maatschappelijke vastgoed in Nederland bedraagt circa € 150 miljard, met een oppervlakte van 85 miljoen m² (Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 2015). Eén derde van de oppervlakte van het maatschappelijk vastgoed is in eigendom van gemeenten, wat een waarde vertegenwoordigd van circa € 35 miljard. Dit maatschappelijk vastgoed is aangekocht door gemeenten om hun maatschappelijke doelen en wettelijke taken te kunnen realiseren. Hierbij valt te denken aan het creëren van maatschappelijke en sociale cohesie, een levendige en actieve gemeenschap en een plezierige, gezonde en veilige leefomgeving. Hiervoor hebben gemeenten onder andere de volgende soorten panden in hun bezit: scholen, gemeentehuizen, maatschappelijke werkplaatsen en sportcentra. Het eigendom van dit vastgoed kan echter ook (financiële) risico’s met zich meebrengen waardoor gemeenten zich dienen af te vragen in welke mate het in bezit hebben van vastgoed het beheerst uitvoeren van de maatschappelijke en wettelijke taken in het geding brengt.

Deze publicatie gaat dieper in op de volgende vragen: is het in eigendom hebben van vastgoed een kerntaak van de gemeente? Wat zijn de (financiële) risico’s van maatschappelijk vastgoed in eigendom? Wat zijn de voor- en nadelen van het deels afstoten van het maatschappelijk vastgoed?

De gemeentelijke vastgoedmarkt

Leegstand

Uit onderzoek van CBS (2014) is gebleken dat in 2014 14% van het maatschappelijk vastgoed leegstond, wat zich voornamelijk manifesteerde in de provincies Limburg en Drenthe. Dit vastgoed betreft onder andere scholen, musea, sportaccommodaties en ziekenhuizen. De leegstand in het maatschappelijk vastgoed was lager dan de leegstand van kantoorpanden maar juist hoger dan die van bijvoorbeeld woningen. 80% van de leegstaande panden in 2014 en 2015, stond in 2016 nog steeds leeg (CBS, 2017). Hierin heeft zich de afgelopen jaren weinig verandering voorgedaan.

Verkoopcijfers
Gemeenten hadden in 2014 gemiddeld 7,2 objecten in de verkoop staan, waarvan er gemiddeld 1,5 (21%) verkocht zijn (Barometer Maatschappelijk Vastgoed 2016, J. Veuger). In 2015 was er een toename van het aantal panden op de verkooplijst te zien: 9,4, waarvan gemeenten er gemiddeld 3 (32%) hebben kunnen afstoten. In 2016 en 2017 lijkt deze trend in toename van de geplande verkopen van gemeentelijk vastgoed zich voort te zetten. Dit blijkt uit recente verkoopplannen van onder andere de gemeenten Amsterdam, Rotterdam, Eindhoven, Enschede, Alkmaar en Leiden.

Effect op taken gemeenten
Uit onderzoek is gebleken dat 45% van de gemeenten een ‘beperkt beeld van de eigen vastgoedportefeuille heeft’ (Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 2015). Hierdoor kan er onduidelijkheid zijn over de hoeveelheid huurders of gebruikers die gehuisvest zijn in eigen gemeentelijke panden en de kosten die hiermee gemoeid zijn. Daarnaast is het belangrijk dat er zicht is op de bijdrage van het vastgoed aan de beleidsdoelstellingen van de gemeente. Een belangrijke vraag die bij gemeenten kan spelen is of de gemeenten de taken, en bijkomende kosten, die bij het in eigendom hebben van vastgoed komen kijken willen nemen, of dat uitbesteding aan marktpartijen met een aansluitende corebusiness een mogelijk betere oplossing is.

Kerntaken van gemeenten

Gemeenten hebben verschillende publieke taken en maatschappelijke doelstellingen. Welke dit zijn is vaak een politieke afweging. Een gemeente dient in elk geval te bezien of het nodig én gewenst is het hiervoor benodigde vastgoed in eigendom te hebben. Bij het in eigendom hebben van vastgoed komen immers tal van taken, verantwoordelijkheden en risico’s kijken.

In de markt is zichtbaar dat er bij grotere gemeenten significant meer aan vastgoedmanagement gedaan wordt dan bij de kleinere gemeenten. Grotere gemeenten hebben over het algemeen immers meer vastgoed in bezit, waardoor ze beter in staat zijn een eigen en professionele vastgoedorganisatie op te zetten. Grotere gemeenten profiteren hierdoor van schaalvoordelen die de efficiëntie ten goede komen.

Gemeenten kunnen de keuze maken om het eigendom van vastgoed te beperken tot de voor de primaire gemeentelijke taakuitoefening noodzakelijke ‘kernaccommodaties’. Deze kernaccommodaties omvatten vastgoedobjecten die voor de gemeentelijke bedrijfsuitvoering bestemd zijn of, in relatie tot de gemeentelijke taakstelling, redelijkerwijs niet aan de vrije markt over kunnen worden gelaten. Het gemeentelijk beleid speelt een belangrijke rol in de overweging om vastgoed in eigendom te houden of af te stoten. Bij het afstoten is ook de marktsituatie een belangrijke factor. De afgelopen jaren heeft de vastgoedmarkt flinke dalen gekend door de economische crisis. In de huidige tijd is de vastgoedmarkt uit de dalen aan het klimmen en komt het weer in een positiever daglicht te staan.

Maatschappelijk vastgoed is door haar aard echter niet altijd courant. Bovendien heeft de exploitatie van bepaald maatschappelijk vastgoed (bijvoorbeeld cultureel vastgoed) ook regelmatig een subsidierelatie met de gemeente. Als deze subsidie stopt ontstaat er een risico bij de vastgoedeigenaar, waardoor er bij externe (markt)partijen soms weinig animo zal zijn om bepaald vastgoed over te nemen. Hierdoor zal de gemeente altijd vastgoed in eigendom (moeten) hebben omdat er in de markt niet altijd een juiste eigenaar gevonden kan worden.

Financiële risico’s

Het vastgoed van gemeenten brengt enkele financiële risico’s met zich mee. Allereerst, hebben gemeenten te maken met exploitatierisico op hun vastgoed. Dit risico wordt veroorzaakt door onzekerheid over de hoogte van de exploitatiekosten en exploitatieopbrengsten. Bovendien wordt dit risico verhoogd door de vaak beperkte duur van de functie van een pand (economische levensduur). Ten tweede, hebben gemeenten te maken met leegstandsrisico op hun vastgoed. Hieraan gerelateerd is het risico op een te lage bezetting. In beide situaties leveren de panden de gemeente minder geld op terwijl de exploitatiekosten wel blijven doorlopen. Deze exploitatiekosten drukken bij de gemeente stevig op de begroting en belemmeren op die manier het reduceren van de kosten. Allerlaatst zorgt het eigendom van vastgoed voor balansverlenging. De forse investeringen in het vastgoed wordt over het algemeen ingevuld middels een bancaire financiering. Door het aantrekken van financiering kan er druk ontstaan op de financiële ratio’s van de gemeente.

Al deze factoren leiden ertoe dat het hebben van vastgoed voor gemeenten reële financiële risico’s met zich meebrengt, die een grote impact kunnen hebben op de financiële gezondheid van de gemeente. Als deze risico’s werkelijkheid worden zullen gemeenten slechter in staat zijn om hun maatschappelijke ambities te kunnen realiseren. Derhalve is het zeer belangrijk om deze risico’s zo goed mogelijk te mitigeren. Een mogelijke manier voor het mitigeren van deze risico’s is het deels afstoten van het maatschappelijk vastgoed.

Eigendom vs. afstoten van vastgoed

Indien een gemeente besluit een deel van haar vastgoedportefeuille af te stoten brengt dit een aantal voor- en nadelen met zich mee. De voordelen zijn onder te verdelen in kwantitatieve en kwalitatieve voordelen. Het verkopen van vastgoed levert de gemeente allereerst eenmalig geld (liquiditeit) op, wat de gemeente kan gebruiken voor andere publieke doeleinden. Bovendien zorgt de verkoop van het vastgoed er voor dat de financiële gezondheid (solvabiliteit) verbeterd door balansverkorting. Ook leidt het afstoten van het vastgoed ertoe dat de financiële risico’s, met betrekking tot het exploitatierisico en leegstandsrisico, worden geëlimineerd. Hiermee worden problemen als het ontbreken van een kostendekkende huur, te lage bezettingsgraden en de versnippering van taken voor gemeentelijk vastgoed opgelost. Tevens vergt het gemeentelijk vastgoed adequate mankracht voor zowel de administratieve taken, als het beheer en onderhoud van het vastgoed. Marktpartijen die hierin zijn gespecialiseerd, kunnen deze werkzaamheden mogelijk uitvoeren tegen een lagere prijs. Ook kan een commerciële marktpartij wellicht meer commerciële activiteiten met het vastgoed ondernemen waardoor het rendement op het vastgoed toeneemt. Als gevolg hiervan kan de verkoopwaarde van het pand stijgen, waardoor de gemeente mogelijk een beter verkoopresultaat kan realiseren. Allerlaatst verschaft het de gemeente het voordeel dat zij met name bij kortere huurcontracten meer flexibiliteit heeft, doordat er immers gemakkelijker van pand gewisseld kan worden. Deze flexibiliteit gaat echter veelal gepaard met hogere maandelijkse lasten.

Het verkopen van vastgoed biedt de gemeente niet enkel voordelen. Bij verkoop verliest de gemeente haar zeggenschap over het vastgoed en daarmee ook een goed stuurmiddel voor stedelijke ontwikkeling op ruimtelijk, sociaal en economisch vlak. Hierdoor resteren enkel de publieksrechtelijke middelen (bijvoorbeeld bestemmingsplannen, welstandsnota’s, bouwvergunningen) voor de gemeente. Tevens loopt de gemeente het risico dat zij moet afboeken, indien de verkoopwaarde van het vastgoed lager is dan de boekwaarde. Dit heeft te maken met de vaak oudere en minder courante maatschappelijke panden waar minder vraag naar is in de markt. In het geval de gemeente het pand vervolgens terug wilt huren heeft de gemeente minder invloed op de invulling van het pand.

Mocht de gemeente de beslissing nemen om bepaald vastgoed af te stoten, dienen er altijd goede afspraken tussen gemeente en de marktpartij te worden gemaakt omtrent de aanwending van het vastgoed.

VoordelenNadelen
Cash inflow bruikbaar voor andere maatschappelijke doeleindenVerlies van stuurmiddel voor maatschappelijk belang

Balansverkorting

Mogelijke afboeking bij verkoop onder boekwaarde
Geen exploitatie- en leegstandsrisico
Mogelijk hogere lasten door huur van het vastgoed
Betere focus op kerntaken
Beheer en exploitatie overdragen aan gespecialiseerde partijen
Mogelijk hogere verkoopwaarde door commerciële invulling

Voorbeeld: Doordecentralisatie

Een voorbeeld van een situatie waarbij gemeenten zich beraden op hun vastgoedpositie betreft de doordecentralisatie in de onderwijssector, en dan met name in het funderend onderwijs. In veel bestaande situaties is het vastgoed dat voor het onderwijs wordt gebruikt in eigendom van de gemeente (de gemeenten hebben immers de wettelijke taak zorg te dragen voor passende huisvesting). De gemeenten ontvangen hiervoor een ongeoormerkte bijdrage vanuit het Rijk die gestort wordt in het gemeentefonds.

De afgelopen jaren is een trend te zien van gemeenten die dit vastgoed verkopen aan de onderwijsinstellingen en de jaarlijkse vergoeding die zij ontvangen van het Rijk, geheel of gedeeltelijk, doorzetten aan deze onderwijsinstellingen volgens een zogenaamd ‘doordecentralisatiecontract’. De onderwijsinstellingen kunnen op deze wijze zelf de regie voeren over het vastgoed dat zij gebruiken. Hierbij vindt vaak een regionale bundeling van onderwijsinstellingen plaats, bijvoorbeeld door gezamenlijk een coöperatie op te richten. De coöperaties bestaan uit verschillende onderwijsinstellingen, die hun krachten bundelen om een overkoepelende vastgoedorganisatie op te kunnen zetten. Hierdoor kan het vastgoedmanagement efficiënter en effectiever worden uitgevoerd. Tevens biedt een coöperatie het voordeel dat de risico’s beter kunnen worden gespreid over de deelnemende onderwijsinstellingen.

Deze doordecentralisatie zorgt voor ruimte op de balans van de gemeente: het vastgoed wordt verkocht en de gemeente ontvangt de opbrengsten hiervan. Hiernaast hoeft de gemeente niet meer de dagelijkse zorg voor het vastgoed op zich te nemen, deze taak heeft ze immers gedelegeerd aan de onderwijsinstellingen. De verandering van het eigendom zorgt er echter voor dat er mogelijk een financieringsbehoefte ontstaat bij de onderwijsinstellingen, zij moeten immers het vastgoed gaan aankopen en dus ook financieren. Vaak vragen coöperaties of onderwijsinstellingen een gemeentegarantie aan om de financiering rond te krijgen. In dat geval is het zaak dat de gemeente goed overweegt of en in welke vorm zij bereid is een garantie of een lening te verstrekken.

Conclusie

Gemeenten hebben gemiddeld een enorme waarde aan vastgoed op de balans staan. Dit brengt serieuze risico’s met zich mee. Derhalve dient een gemeente zich af te vragen of ze deze risico’s wilt nemen en in hoeverre zij wenst deze risico’s te mitigeren. Een belangrijke vraag bij de beoordeling of een gemeente een bepaald pand in haar bezit dient te hebben is of dit pand noodzakelijk is voor het dienen van de publieke taak en of mogelijk een marktpartij het vastgoed efficiënter zou kunnen exploiteren. Echter zullen gemeenten altijd incourant vastgoed in hun bezit (moeten) houden omdat vastgoed meer dan alleen een economische rol vervult voor een gemeente en er niet altijd een geschikte marktpartij gevonden kan worden. Indien een gemeente besluit een deel van haar vastgoedportefeuille af te stoten zullen bepaalde risico’s gemitigeerd kunnen worden richting de nieuwe eigenaar en een cash inflow gegenereerd worden. Anderzijds verliest een gemeente grip omdat een stuurmiddel voor uitoefening van de maatschappelijke doelstellingen niet meer in eigendom zal zijn.

Bij de besluitvorming over de inrichting van de vastgoedportefeuille zijn er aantal factoren die in ogenschouw kunnen worden genomen, zoals: een juiste afstemming met het vastgoedbeleid, demografische ontwikkelingen in de regio, de toekomstplannen van de gemeente, politieke afwegingen maar ook de financiële gezondheid van de gemeente. Door de unieke aard van deze factoren bestaat er geen uniforme oplossing en dient ieder vraagstuk individueel te worden beoordeeld. Het leveren van maatwerk is hierin een belangrijk aspect waarbij EY Montesquieu de gemeente kan ondersteunen.

Rob Coenen MSc

Rob Coenen MSc

Senior Manager

rob.coenen@nl.ey.com
Tel. +31-6-29084840

Bas Nijsten MSc

Bas Nijsten MSc

Advisor

bas.nijsten@nl.ey.com
Tel. +31-6-21251135

Tim Manders MSc

Tim Manders MSc

Advisor

tim.manders@nl.ey.com
Tel. +31-6-55442449