De gemeente als bank?

Inleiding
Het realiseren van haar maatschappelijke ambities heeft voor een gemeente de hoogste prioriteit: een aantrekkelijke omgeving creëren voor haar inwoners die daar in gezondheid en naar tevredenheid kunnen wonen, werken en recreëren. Om die maatschappelijke ambities daadwerkelijk te realiseren worden plannen ontwikkeld, samenwerkingsverbanden aangegaan en projecten opgestart. Uiteraard mag dat geld kosten, alleen is de beschikbaarheid van die middelen niet meer zo ruim als voorheen en dient er ook steeds vaker verantwoording te worden afgelegd over de inzet ervan. Het is voor een gemeente dan ook belangrijk om de haar ter beschikking staande middelen te allen tijde zo efficiënt mogelijk in te zetten en het gebruik daarvan te monitoren en waar nodig te beschermen.

Gemeenten ontvangen met regelmaat een verzoek van marktpartijen om financieringssteun1 te verlenen aan een plan, samenwerkingsverband of project. Hierbij gaat het vaak om projecten die voor een gemeente van grote maatschappelijke waarde zijn en waarvoor de marktpartij onvoldoende eigen middelen heeft en/of vanuit de markt geen financiering kan krijgen. De aan de overheid gevraagde ondersteuning betreft veelal een directe financiële bijdrage, maar ook steeds vaker een ‘bijdrage’ in de vorm van het nemen van een direct aandelenbelang, het verstrekken van een financiering of het afgeven van een garantiestelling.

Vanuit de Wet financiering decentrale overheden (Wet fido) kunnen gemeenten uitsluitend ten behoeve van de uitoefening van de publieke taak leningen aangaan, middelen uitzetten of garanties verlenen. Het is dus van belang dat een gemeente – op het moment dat zij een verzoek krijgt voor financieringssteun – beoordeelt of de activiteiten van het betreffende project maatschappelijk van aard zijn en een publieke taak vervullen.

Voor een gemeentelijke organisatie wordt het steeds belangrijker om bijdragen in deze vorm volledig op hun merites te beoordelen, waarbij onderwerpen als financiële modellering, governance, contractstructuur en risicomanagement niet mogen worden onderschat. Daarnaast vraagt het management van dergelijke bijdragen ook de nodige inspanning van de gemeentelijke organisatie, waarvoor zij eigenlijk niet is ingericht.

Gemeentelijk financieren wordt recentelijk vaak gezien als de heilige graal voor marktpartijen, aangezien banken minder gemakkelijk financiering verstrekken. Echter, als marktpartijen zich melden bij gemeenten dienen zij kritisch te kijken naar iedere individuele aanvraag. Gemeenten dienen zich daarbij te realiseren dat het verlenen van financieringssteun niet tot haar kerntaak behoort en dat dit enkel is bedoeld voor projecten met een dermate publieke functie/belang dat zij zonder de faciliterende rol van de gemeente niet kunnen worden gerealiseerd. Cruciaal in de beginfase van een aanvraag is dus de beslissing om wel of niet financieringssteun te verlenen.

Bij de totstandkoming van een daadwerkelijke financiële bijdrage is het beslisproces slechts de eerste stap. Gemeenten doen er goed aan om het volledige proces met alle belangrijke aspecten waaraan zij zullen moeten denken en voldoen alvorens en tijdens het ondersteunen van projecten in kaart te brengen. Dit traject is een complex proces waarbij een groot aantal onderwerpen op de gemeenten afkomt.
Montesquieu zal middels deze reeks artikelen iedere stap in het traject uitlichten en de belangrijkste aspecten per stap onder de loep nemen, waarbij onderstaande onderwerpen aan bod zullen komen:

  1. Afwegingskader. In verband met de toestroom van aanvragen voor financiële bijdragen is het van belang dat gemeenten een duidelijk kader hebben waaraan projecten kunnen worden getoetst. Op basis van dit kader is een tweetal uitkomsten mogelijk: de gevraagde financieringssteun wordt afgewezen of verleend. Het verlenen van financieringssteun betekent in principe dat een financiering of een garantie tegen marktconforme voorwaarden wordt verstrekt. Echter, er kan ook sprake zijn van omstandigheden waardoor de financieringssteun tegen niet-marktconforme voorwaarden wordt verstrekt. Aan de hand van een beslisproces dienen projecten als zodanig te worden geclassificeerd.
  2. Structureren. Indien uit het afwegingskader blijkt dat projecten voldoen aan de door de gemeente gestelde criteria, dan is vervolgens de structuur van de financieringssteun van groot belang. Dit artikel bespreekt tevens waarmee gemeenten rekening dienen te houden tijdens het structureren van de hoofdsom en de te stellen zekerheden en garanties.
  3. Pricing/staatssteun. Afhankelijk van de kwalificatie in stap 1 en de voorgestelde structuur en gestelde zekerheden in stap 2, wordt het tarief voor de financiële ondersteuning vastgesteld. Tijdens het bepalen hiervan zijn gemeenten ook gebonden aan de vigerende wet- en regelgeving. Voornaamste issue bij het verstrekken van financieringssteun door gemeenten is het voorkomen van ongeoorloofde staatssteun. Dit kan beperkingen leggen op de voorwaarden waaronder financieringssteun wordt verstrekt. Op basis van het project, de structuur van de steun, de beschikbare zekerheden en de kredietwaardigheid van de tegenpartij kan worden bepaald hoe ongeoorloofde staatssteun kan worden voorkomen.
  4. Governance. Om grip te houden op het project en de verstrekte steun dienen gemeenten een governancestructuur in te richten die ervoor zorgt dat zij genoeg invloed hebben op hun bijdragen.
  5. Documentatie. Als het project voldoet aan de criteria, de financieringssteun is gestructureerd, de voorwaarden voldoen aan alle staatssteuncriteria en de governance is ingericht, dan dient het geheel te worden gedocumenteerd en vastgelegd.
  6. Monitoring. Gedurende het gebruik van de financieringssteun zullen gemeenten deze in het kader van risicomanagement willen monitoren. Bij iedere vorm van ondersteuning hoort een ander monitoringsniveau, waarin onder meer aan bod komt welke aspecten moeten worden gemonitord.
  7. Herstructureren. Mocht het project onverhoopt in zwaar weer komen en kan niet meer worden voldaan aan de verplichtingen richting kapitaalverstrekkers en/of de gemeente, dan dient de continuering van de financieringssteun onder de loep te worden genomen. Het laatste artikel gaat dieper in op het herstructureren van een project, waarbij onderwerpen als faillissement en de gevolgen hiervan aan bod zullen komen.

Montesquieu – een adviseur met ervaring
Gemeenten wordt steeds vaker de vraag gesteld om financieringssteun aan een marktpartij te verstrekken. Montesquieu wil met deze reeks artikelen gemeenten inzicht geven in de mogelijke voetangels en klemmen die zij kan tegenkomen in zo’n proces. Ons professionele team is regelmatig betrokken bij projecten waar financieringssteun aan de orde is, zodat zij altijd kan putten uit actuele ervaring. Daarnaast helpt Montesquieu gemeenten met hun financieel-strategische vraagstukken en risicomanagement. Wij zijn volledig onafhankelijk en werken samen met u aan de beste oplossing. Neemt u eens vrijblijvend contact met ons op en ontdek wat wij ook voor uw gemeente kunnen betekenen.

In deze reeks zijn ook de volgende artikelen verschenen:

De gemeente als bank – Afwegingskader
De gemeente als bank – Structurering
De gemeente als bank – Staatssteun
De gemeente als bank – Governance
De gemeente als bank – Documentatie
De gemeente als bank – Monitoring
De gemeente als bank – Herstructurering
De gemeente als bank – Financiering vs. garantie


1. In deze en de volgende artikelen verstaan wij onder financieringssteun het verstrekken van een financiering of een garantie door een gemeente.